El tabú de la política industrial
Forbes - lunes, 29 de septiembre de 2014
Países que lideran en ciencia
también lideran en tecnología. Los famosos tigres asiáticos y economías muy
poderosas como la de China deben buena parte de su éxito a una fuerte y bien
pensada política industrial.
En el último año en México se ha
vivido un cambio de paradigmas y de un rápido derrumbe de tabúes existentes en
la economía nacional. Por un lado, la reforma energética cambiando un paradigma
histórico en el país; por otro lado, la discusión de los salarios mínimos, que
durante más de 30 años fue ignorada o satanizada, y ahora es reconocida en casi
todas partes como de gran interés y un cambio que se tiene que hacer en
términos de justicia social y de fortalecimiento del mercado interno.
Aprovechando que estamos en una
época de acabar con estos preceptos, quizás es un buen momento para tocar un
tabú para toda la región, pero que tiene una especial importancia para la
economía mexicana y sus expectativas de crecimiento: el tabú de la política
industrial.
Pocos días atrás, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) difundió un estudio en que llaman a repensar
la política industrial bajo el siguiente argumento: “Comparado con el resto del
mundo, América Latina y el Caribe estaban mucho mejor hace 50 años. El país
promedio de la región tiene un ingreso per cápita alrededor de 25% superior al de
un país promedio en el mundo, pero 80% debajo de países con economías
avanzadas. (…) A pesar de esfuerzos recientes, los países de la región han sido
incapaces de converger con respecto a Estados Unidos. ¿Por qué esta región es
más pobre que los países avanzados? ¿Por qué se encuentra estancada mientras
otras partes del mundo convergen más rápidamente? ¿Qué puede hacer la región al
respecto? Si la baja productividad es la culpable, entonces el objetivo de
políticas públicas debe ser crear las condiciones necesarias para mejorar la
productividad, para igualar el ritmo de los países que tienen mejor desempeño.
¿Cómo las economías pueden lograr este objetivo?”
Estas preguntas, planteadas al
inicio del estudio del BID, tienen una respuesta, y ésta es llamada por el
ellos “Políticas de Desarrollo Productivas” o bien lo que tradicionalmente en
economía hemos conocido como política industrial.
El Banco Mundial define la
política industrial como los esfuerzos del gobierno para alterar la estructura
industrial de su economía, para promover el crecimiento económico con base en
incrementos en la productividad. Autores como Howard Pack y Kamal Saggi la
definen como intervenciones selectivas que pretenden alterar la estructura de
producción hacia sectores de los que se esperan mejores prospectos de
crecimiento económico, que no ocurrirían en la ausencia de dicha intervención.
La literatura de desarrollo y de
crecimiento económico enfatiza la importancia de la industrialización como
fuente de modernización y crecimiento. Por definición, esto implica intervenir
en el mercado para propiciar equilibrios que de forma natural no ocurrirían o
tomarían mucho más tiempo para ocurrir.
¿Por qué la política industrial
se volvió un tabú en México y en la región?
La política industrial cayó en
desuso rápidamente con las crisis de deuda latinoamericana en la década de
1980. Países como México, con grandes deudas en moneda extranjera, tuvieron que
aceptar las exigencias de sus acreedores, entre éstas la apertura comercial y
el abandono de sus políticas de industrialización por sustitución de
importaciones (ISI) en favor de políticas para una industrialización orientada
a exportaciones (EOI). Debido a que la política industrial está asociada a la
llamada “selección de ganadores”, y esto involucra una intervención costosa por
parte del Estado, se le fue relegando, se le transformó en una actividad poco
deseada. Después de todo, la corriente económica dominante del periodo llamaba
a la liberalización rápida de los mercados y a un Estado pequeño y no
interventor.
No en todo el mundo ocurrió esto;
los famosos tigres asiáticos y economías muy poderosas como la de China deben
buena parte de su éxito a una fuerte y bien pensada política industrial, que
propició lo que se conoce como “industrial upgrading” y que mezclaba
componentes de ISI y EOI. Incluso, Estados Unidos es un país que nunca ha
dejado de hacer política industrial. Empresas como Facebook, Google o Apple,
por citar algunas, son producto de programas como SBIR, la National Science Foundation,
o el apoyo de DARPA, que también son formas de hacer política industrial.
Debemos recordar que la política
industrial está estrechamente relacionada con el comercio internacional y con
el desarrollo regional dentro de los países. A su vez, está también muy
relacionada con el crecimiento económico, particularmente debido a los procesos
de aprendizaje dentro de las economías y la acumulación de capital.
¿Cuál es la relación entre una
política industrial y el comercio internacional?
El proceso de aprendizaje dentro
de una economía tiene el efecto de permitir y acelerar la especialización en
ciertas industrias que son consistentes con sus ventajas comparativas, por lo
que en un principio la política industrial debe producir efectos semejantes a
los que se esperarían en un modelo clásico de comercio como el Hecksher-Ohlin.
Esta serie de efectos positivos es lo que se esperaba sucediera en todo el país
tras la apertura comercial y la firma del TLCAN.
Sin embargo, una nula conducción
de política industrial, mejor enmarcada en la famosa frase de Jaime Serra
Puche: “la mejor política industrial es la que no existe”, terminó por causar
una serie de efectos negativos consistentes con lo que se conoce como el efecto
Stolper-Samuelson. En el abandono de la política industrial quizá sea posible
encontrar una explicación de la gran disparidad en desarrollo entre las
regiones de México.
Debido a que la estructura
industrial de un país es endógena a la abundancia de sus factores de
producción, la mejor estrategia para el gobierno es la de mejorar dichos
factores, particularmente capital y trabajo. Esto, a su vez, requiere una
fuerte acumulación de capital (físico, financiero, humano y social) que permita
avanzar en el desarrollo tecnológico dentro de las industrias. Todo el proceso
involucra innovaciones que producen nuevo aprendizaje y conocimiento. El
resultado es un desarrollo en que la economía crece conforme aumenta sus
acervos de capital.
Una forma de impulsar este
proceso y tener mejoras en la productividad es desarrollando infraestructura.
La inversión en infraestructura pública es parte fundamental en cualquier
estrategia de desarrollo económico, y más debería serlo hoy en día cuando un
eje de política pública, como en el caso de México, es el llamado “democratizar
la productividad”.
Una mejor infraestructura puede
reducir de forma significativa los costos de transportación o los costos de
producción, creándole verdaderas ventajas comparativas a las industrias
manufactureras en México. El rápido desarrollo de infraestructura es
parcialmente determinado por mecanismos de mercado y parcialmente por
intervenciones del Estado. El mercado responde rápidamente a la presión de
disminuir sus costos, y el Estado tiene incentivos para asegurar que dichos
costos caigan para crear mejores condiciones para la inversión.
Desarrollar infraestructura es
una forma de crear y fortalecer ventajas comparativas, que continúan siendo, en
cierta medida, las que explican una proporción del comercio internacional. Estas
ventajas pueden ser exploradas por la estructura proporcionada en el muy famoso
y anteriormente mencionado modelo Heckscher-Ohlin (cuando existen diferencias
de factores entre países. Cuando no existen diferencias, el modelo de la nueva
teoría del comercio de Krugman tiene mejor poder explicativo), lo cual continúa
explicando, en cierto grado, las especializaciones industriales entre regiones
en el mundo.
Éste es el caso de México que
explica el efecto Stolper-Samuelson: un norte del país altamente industrializado
e integrado a la economía mundial, y un sur de baja industrialización y con
poco acceso a mercados, es decir, una economía dual.
¿Cómo acabar con el tabú de la
política industrial?
El gobierno mexicano no debe
olvidar que el proceso de desarrollo económico está lleno de incertidumbres y,
más aún, en economías como la nuestra. Esta incertidumbre hace del desarrollo
un proceso de aprendizaje de “learning by doing”, en que se privilegian
innovaciones en múltiples sectores industriales.
Es importante rescatar la
experiencia de China al realizar reformas. El anterior presidente del Banco
Mundial, el economista chino Justin Yifu Lin, ha explicado porqué importa la
secuencia de las reformas, que en combinación con una política industrial bien
pensada fomenten las mejoras dentro de las industrias.
La política industrial activa que
requiere el país es aquella que tome el aprendizaje como su principal
actividad. El aprendizaje requiere una serie de acciones para adquirir
conocimiento, formar capacidades, adaptar nuevas tecnologías y nuevas
industrias a viejas instituciones, mientras se crean o se modernizan otras.
Esta acumulación de aprendizajes y su difusión es la que propicia el
crecimiento económico. La acumulación de conocimiento es un proceso dinámico
que genera beneficios a negocios, al gobierno y a los individuos.
Países que lideran en ciencia
también lideran en tecnología. Si un país desea liderar en tecnologías
avanzadas y, por lo tanto, en industrias avanzadas, necesita hacer más que
invertir en parques industriales o intentos vagos de estimular innovaciones.
Necesita hacer ciencia básica, incluso sin que tenga un propósito comercial en
el corto plazo. Necesita hacer de la práctica de la ciencia parte de la
cultura, dejar que se inserte en la economía a través de procesos y tecnologías
en pequeñas o grandes empresas. No a través de la selección de empresas
ganadoras, pero sí seleccionando industrias ganadoras que puedan aprovechar las
ventajas comparativas en las distintas regiones del país.
El manejo de las reformas y su
adaptación debe ser cauteloso y congruente con el estado de desarrollo del país
y su capacidad regulatoria. Se debe aprender de forma selectiva de la
experiencia de otras economías en trayectorias de desarrollo semejantes. México
debe reformarse al ritmo de su capacidad institucional para regular y no ir más
allá de estas capacidades. De lo contrario pagaremos un precio alto y
continuaremos en el estancamiento de ya muchos años.
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